2011. május 25. - Mr. Janez Potočnik, az Európai Bizottság Környezetvédelmi Biztosa
Tárgy: PANASZ AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA FELÉ A KÖZÖSSÉGI JOG TELJESÍTÉSÉNEK ELMULASZTÁSA ÜGYÉBEN 1. A panaszos családi és keresztneve:
Jávor Benedek
Állampolgársága
magyar
4.    Cím vagy a létesítő okirat szerinti székhely:

1051 Budapest, Széchenyi rakpart 19.

5.    Telefon/fax/e-mail cím:

Tel.: + 36 441 50 51, Fax: + 36 1 441 59 68, Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.

6.    Tevékenységi kör(ök):
Parlamenti képviselő, a Magyar Országgyűlés Fenntartható Fejlődés állandó Bizottságának elnöke
7.    Tagállam vagy köztestület, amely a panaszos szerint nem a közösségi jognak megfelelően járt el:

Magyarország kormánya

8.    A panasz alapját képező tények lehető legteljesebb leírása:

Kérem, hogy a Bizottság az Európai Unióról szóló szerződés (2010/C 83/01) 17. cikke alapján szíveskedjen vizsgálatot indítani Magyarország Kormányának az államháztartási egyensúly megőrzéséhez szükséges intézkedésekről szóló 1025/2011. (II. 11.) számú határozata tárgyában. A kormányhatározat alapján a környezetvédelmi hatósági rendszert működtető Vidékfejlesztési Minisztérium 2011. évben összesen 18 749,0 millió Ft költségvetési zárolást köteles elrendelni, és eszerint az intézményrendszer fő területeit az állami költségvetés az alábbi összegekkel finanszírozza:
A környezetvédelmi hatóság (Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek) működési kiadásainak 2011. évre tervezett fedezete 7 milliárd Ft,
A védett természeti területek – így a Natura 2000 hálózat területeinek – fenntartását, kezelését, felügyeletét végző nemzeti parkok költségvetése 4,9 milliárd Ft,
Az integrált környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok aktuális ár- és belvízvédelmi feladataira szánt állami kiadások 8,1 milliárd forint.

A magyar kormány e döntése következtében a környezetvédelmi közigazgatás, a közösségi és nemzeti környezeti programok egyik végrehajtó intézménye teljeséggel ellehetetlenül. A kormány sérelmezett intézkedése azonban egy folyamat része: a környezetvédelmi állami apparátus személyi és tárgyi feltételeinek hiányosságait már az ország csatlakozási folyamatában is kritikával illették a Bizottság, valamint a „peer review” bizottság tagjai. A megfogalmazott elvárások ellenére, a csatlakozást követően sem bővült a környezetvédelmi közigazgatás kapacitása, sőt a megnövekedett feladatokhoz, például a Natura 2000 hálózat fenntartásához, védelméhez kapcsolódóan szükséges fejlesztések is elmaradtak. A működési feltételek folyamatos végrehajtási deficitet hoztak létre a közösségi és a nemzeti környezetvédelmi jogalkalmazás területén (is), mely folyamatot a jelen beadványban jelezett kormányzati intézkedés szinte válság-szintre mélyítettek.

Álláspontomat a következő tények alapozzák meg:
A környezetvédelmi intézményrendszer finanszírozása a 2009-2011 években a következőképpen alakult:

Nemzeti Park Igazgatóságok költségvetése:
2009: 9,9 milliárd
2010: 4,6 milliárd
2011: 4,9 milliárd

Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek költségvetése:
2009: 10,96 milliárd
2010: 9,1 milliárd
2011: 6,9 milliárd


Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságok költségvetése:
2009: 28,9 milliárd
2010: 14 milliárd
2011: 8,1 milliárd

Az Uniós jogrendszer végrehajtásáért első sorban felelős hatósági rendszer finanszírozása a 2005-2011 években az alábbiak szerint változott:


ábra A környezetvédelmi hatóság költségvetésének alakulása 2005-2011 között (a nominális költségvetés; a 2005-ös költségvetés inflációval korrigált reálértéke; valamint a nominál és a reálérték közötti különbség alakulása)


Ahogyan a fenti ábra mutatja, a megfelelő magyar inflációs adatokkal korrigált 2005-ös költségvetési összeg reálértéken 2011-ben 13,26 milliárd forintot jelentene a hatósági rendszer számára. Ez a finanszírozási szint csupán a korábbi pénzügyi ellátottság szinten tartását jelentené, és nem számol sem a 2004-es csatlakozást követően fellépő új uniós elvárásokkal járó növekvő feladatokkal (pl. Natura 2000 hálózat működtetése, stb.), sem pedig azzal, hogy a csatlakozás előtt a magyar felkészülést nyomon követő peer review bizottság egyértelműen a magyar környezetvédelmi hatósági rendszer fejlesztésének szükségességét állapította meg. Ezzel szemben 2011-re a hatósági rendszer finanszírozása a reálértéken számolt 2005-ös 13,26 milliárd forintról 6,9 milliárd forintra, azaz 48 százalékkal csökkent. Ilyen mértékű finanszírozás-csökkenés részletesebb elemzések nélkül is megalapozza a nem kielégítő hatósági működés gyanúját. Véleményem alátámasztására ugyanakkor hivatkozom az alábbiakra. Egy, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Környezetjogi Tanszéke és a Védegylet Egyesület által folytatott kutatás vizsgálta a környezetvédelmi hatósági rendszer 2004-2007 közötti működését.1A vizsgálat szerint a 2004-2007 közötti csökkenő költségvetés a hatósági létszám jelentős párhuzamos csökkenését hozta magával. (2. ábra)


ábra: A környezetvédelmi hatóságok létszámának alakulása 2004-2007 között

A csökkenő létszám pedig közvetlenül kihatott a hatósági munka számos szegmensére, így mindenekelőtt a hatósági ellenőrzések radikális (50 százalékos) csökkenését eredményezte. (3. ábra)



ábra: A zöldhatóságok által végzett ellenőrzések számának alakulása 2004-2007 között

Emellett valószínűsíthető a felpuhuló engedélyezési gyakorlat (az engedélykérelmek munkaigényes elutasításának aránya szignifikánsan csökkent), a környezethasználók ugyanakkor mind gyakrabban kérdőjelezték meg a hatósági határozatokat (jogorvoslati kérelmek arányának növekedése).

A költségvetések csökkenésének ezek, a 2004-2007 közötti időszakban kimutatott hatásai vélelmezhetően ugyanígy érvényesültek a 2007 utáni időszakban, amikor a finanszírozási hiány még tovább fokozódott. Ez alapján vélelmezhető, hogy a hatóságok egyre kevésbé képesek ellátni a tagállami és uniós jogszabályi kötelezettségek kikényszerítésének feladatát, hiányoznak a rendszeres és alapos terepi ellenőrzések, ami szerepet játszhat a környezeti kockázatok növekedésében és egyes katasztrofális események bekövetkeztében is (pl. a Kolontár melletti vörösiszap-tározó tragikus gátszakadásában).2

Mindezek alapján a környezetvédelmi intézményrendszer 2011-es költségvetésének radikális lecsökkentése a következő várható következményekkel jár:
- az intézményrendszer (köztük a hatósági rendszer) személyi állományának csökkenése;
- a hatósági ellenőrzések számának további csökkenése;
- a hatóságok által a környezethasználók felett gyakorolt kontroll gyengülése;
- az előírásokat megsértő környezethasználatok, kibocsátások gyakoriságának növekedése, ezáltal a környezet állapotának érdemi romlása;
- a természetvédelmi, természetmegőrzési célkitűzésektől való elmaradás, a biodiverzitás csökkenésének megállítása érdekében folytatott munka lelassulása;
- a vízminőség védelme, a jó ökológiai állapot elérést célzó tevékenységeknek az Unió Víz Keretirányelvének 4. cikk (1) a) (i-iv) pontjaiban foglalt környezeti célkitűzésekkel ellentétes  visszaszorulása



9. A közösségi jog azon rendelkezéseinek a lehető legpontosabb megjelölése, melyek a panaszos véleménye szerint az érintett tagállam részéről megsértésre kerültek.

9.1. Álláspontom szerint a fent felsorolt és sérelmezett intézkedések az Unióról szóló Szerződés 3. cikk (3) második mondatában foglalt célok tagállami végrehajtását ellehetetlenítik, valamint az unió működéséről szóló szerződés 192. cikk (4) bekezdésében írt tagállami kötelezettség közvetlen és teljeskörű megszegését eredményezi.
Az európai unióról szóló szerződés hivatkozott rendelkezése a környezet minőségének magas fokú védelmét a gazdasági növekedéssel, a magas versenyképességgel és a teljes foglalkoztatottsággal egyenértékű, alapvető célként határozza meg. A szerződés alapelve eszerint az, hogy a gazdasági és szociális célokkal a környezet védelme egyenrangúként konkurál, ez utóbbi cél csak kivételes esetben, feltételesen csorbulhat a gazdasági ész szociális érdekekre hivatkozással.  A szerződés 4. cikke szerint a környezetvédelem az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozó terület, azaz a tagállamok ezen a téren nem gyakorolhatnak kizárólagos szuverenitást döntéseik meghozatalakor. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés hivatkozott 192. cikke szerint:
(1) Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően határoz arról, hogy az Uniónak milyen lépéseket kell tennie a 191. cikkben említett célok elérése érdekében.
(3) Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően fogadja el azokat az általános cselekvési programokat, amelyek az elérendő elsődleges célkitűzéseket meghatározzák.
Az e programok végrehajtásához szükséges intézkedéseket, az adott esettől függően, az (1), illetve a (2) bekezdésben foglalt feltételeknek megfelelően kell elfogadni.
(4) Az Unió által elfogadott egyes intézkedések sérelme nélkül a tagállamok gondoskodnak a környezetpolitika finanszírozásáról és megvalósításáról.”
A fent részletezett finanszírozási döntés vitathatatlanul és közvetlenül megakadályozza a Közösség folyamatban levő környezetvédelmi programjának végrehajtását (lásd alább), ezzel megszegve a 192. cikk (4) bekezdésben írt tagállami kötelezettséget.

9.2. A kormányhatározat továbbá ellentétes AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 2002. július 22-i 1600/2002/EK HATÁROZAT-ával, mely mind az aktuális, mind a leendő tagállamok számára kötelező erejű elvárásokat fogalmaz meg, 2012-i teljesítendő feladatokról.
A határozat preambuluma sok egyéb mellett rögzíti, hogy:
(12) a jogszabályok továbbra is központi szerepet játszanak a környezetvédelmi kihívásoknak való megfelelés tekintetében, és a hatályos jogszabályok teljes és helyes végrehajtása elsőbbséget élvez. Egyéb lehetőségeket is meg kell fontolni a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása vonatkozásában;
A közösségi jog átvétele formálisan ugyan megtörtént illetve időben követő, de annak végrehajtása a hatóság kapacitásától függő, ezért ezen a téren jelentős elmaradás volt eddig is. A sérelmezett intézkedés következtében pedig – indoklás és átmeneti időtartam meghatározása nélkül – nyilvánvalóan növekedni fog a végrehajtási deficit, ellentétben a közösségi határozattal. A közösségi program alapvető prioritásai (1.cikk (4):
    (4) A célkitűzések a Közösség által teljesítendő, kulcsfontosságú környezetvédelmi prioritásoknak felelnek meg az alábbi területeken:
- éghajlatváltozás,
- környezet és biodiverzitás,
- környezet és egészség, valamint életminőség,
- természeti erőforrások és hulladékok.


A határozat alapján a tagállamoknak döntéseik meghozatalakor az alábbi elvárásokat kell figyelembe venniük (3.cikk):
 A programban meghatározott törekvéseket és célkitűzéseket többek között az alábbi eszközökkel kell megvalósítani:
2. a Közösség környezetről szóló jogszabályai hatékonyabb végrehajtásának és érvényesítésének ösztönzése a Bizottság azon jogának sérelme nélkül, hogy eljárást kezdeményezzen a Szerződés megsértése esetén. Ehhez az alábbiak szükségesek:
- szigorúbb intézkedések a Közösség környezetvédelemi jogszabályai tiszteletben tartásának erősítésére és a környezetvédelmi jogszabályok megsértésével kapcsolatban,
- az engedélyezés, felügyelet, figyelemmel kísérés és végrehajtás továbbfejlesztett gyakorlatának előmozdítása a tagállamok által,
- a környezetvédelmi jogszabályok alkalmazásának szisztematikusabb felülvizsgálata a tagállamokban,
- az információcsere javítása a végrehajtás legjobb gyakorlatára vonatkozóan, beleértve az információcserét a környezeti jog alkalmazására és végrehajtására létrehozott EU-hálózat (IMPEL-hálózat) útján, annak illetékességi keretén belül.

A közösség hatodik környezetvédelmi programja a tematikus stratégiák meghatározásánál a fenti elvárásokat nem ismétli, de kétségtelen, hogy a célkitűzések végrehajtásában a tagállamok közigazgatási hatóságaira kiemelt felelősség hárul, minden célkitűzés esetén. Mivel a hatóság végrehajtási kapacitása személyi és tárgyi feltételeken alapszik, ezen kapacitás radikális csökkentése magának a programnak a végrehajtását lehetetleníti el.
   
9.3. Ezeken felül az intézkedések ellehetetlenítik a 2001/331/EK ajánlásban foglalt elvárások végrehajtását, közvetlenül annak III. (1), és V. fejezetében írtakat, valamint hiányzik a IV. fejezetben írt végrehajtási tervezés is a hatósági rendszerből.
  Az ajánlás a tagállamokban végzett környezetvédelmi ellenőrzések minimum követelményeinek megállapításairól szólván megismétli, hogy a Közösség környezeti jogának végrehajtása a közösség és a tagállamok megosztott felelőssége, így a közösség a tagállami végrehajtással szemben megfogalmazhatja annak minimálisan elfogadható szintjét, bár kötelező erejű közösségi jogszabály ebben a témában még nem született.  Az ajánlás III. (1) bekezdése előírja, hogy:
 „A tagállamoknak biztosítaniuk kel, hogy a környezetvédelmi ellenőrzések célja a magas szintű környezetvédelem megvalósítása kell, hogy legyen, és e célból meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az ellenőrzött egységek környezetvédelmi ellenőrzésének megszervezése és végrehajtása ennek az ajánlásnak a IV-VIII. szakaszával összhangban történjen.”
Az ellenőrzések módjával és gyakoriságával kapcsolatban általános elvárás, hogy azok szakszerűek, valósak és időszerűek legyenek, alkalmasak a jogellenes magatartás kiszűrésére. Ehhez megfelelő számú és képzettségű szakember bevonása szükséges, mely a jelentős alulfinanszírozás miatt nem reális. A jelenlegi ellenőrzési rendszer sajátossága, hogy célja nem a megelőzés, hanem a bírság kiszabása, így teremtvén némi állami bevételt a rendszer finanszírozására, a jogellenes környezethasználatra vonatkozó valós következmény nélkül. Ez a rendszer semmiképpen nem kompatibilis a tagállamokkal szemben támasztott elvárásokkal, és a sérelmezett költségvetési intézkedés éppen azt a visszásságot tartja fenn és erősíti.
  
10.    Ahol lehetséges, említse meg a közösségi finanszírozási rendszer érintettségét (lehetőleg utalásokkal), ahonnan az érintett tagállam javakat szerez vagy készül szerezni a panasz alapját képező tényekkel kapcsolatosan:

Nincs ilyen.

11.    A Bizottság szolgálatai felé történt bármely korábbi megkeresés részletezése (amennyiben lehetséges, a levelezés másolatainak csatolásával):

Nem volt.

12.    A Bizottság egyéb testületei vagy más hatóságok felé (pl. az Európai Parlament petíciós bizottsága, az európai ombudsman) bármely korábban történt megkeresés részletezése. Amennyiben lehetséges, utaljon az érintett testület által a panaszos megkeresésére adott válaszra:

Nem volt.
 
13.    A nemzeti – akár központi, regionális vagy helyi – hatóság felé történt megkeresések (amennyiben lehetséges, mellékelje a levelezés másolatait):

Nincs ilyen.

14.    Adjon meg minden olyan dokumentumot vagy bizonyítékot, amelyet be tud nyújtani a panasz alátámasztása érdekében, ideértve az érintett, nemzeti szinten hozott intézkedéseket is (mellékelje a másolatokat):

Jávor B., Németh K.: Kisebb állam, nagyobb baj? – Beszámoló a zöldhatósági rendszer
kialakításának értékeléséről, Társadalomkutatás, 25 (4), 2007, pp. 487-511
Jávor B., Németh K.: Reformok, megszorítások és a környezetvédelem hatósági
rendszere, Politikatudományi Szemle, 17 (3), 2008, pp. 35-60
Jávor B., Hargitai M. (szerk.): Kolontár-jelentés. A vörösiszapbaleset okai és tanulságai;
LMP – EGP (Európai Zöld Párt), 2011, Budapest


15.    Bizalmas kezelés
(Meghatalmazom a Bizottságot, hogy személyemet felfedje a panaszolt tagállam hatóságaival létrehozott kapcsolat során.)

16.    Hely, dátum és a panaszos/képviselő aláírása:


Budapest, 2011. május 23.
                    Jávor Benedek


1 Jávor – Németh (2007); Jávor – Németh (2008)
2 Jávor – Hargitai (2011)